導(dǎo)讀

2023年9月24日，2022/2023中國城市規(guī)劃年會之學(xué)術(shù)對話四十一“協(xié)同治理：區(qū)域國土空間規(guī)劃”在武漢順利舉行。會上，中國城市規(guī)劃學(xué)會總體規(guī)劃專委會委員、廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院科技集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱“粵規(guī)院科技集團(tuán)”）國土空間創(chuàng)新所負(fù)責(zé)人周祥勝作題為《廣東省級國土空間規(guī)劃協(xié)同治理探討》的主題報(bào)告。

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前    言

目前廣東省級國土空間規(guī)劃已獲國務(wù)院批復(fù)，省內(nèi)第一批市級國土空間規(guī)劃也正在批復(fù)中?；仡櫵哪甓嗟囊?guī)劃編制工作歷程，規(guī)劃編制工作由中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院以及廣東省科學(xué)院廣州地理研究所共同組成編制團(tuán)隊(duì)，同時(shí)聯(lián)合了17家技術(shù)團(tuán)隊(duì)開展20多項(xiàng)專題研究。

關(guān)于協(xié)同治理，編制團(tuán)隊(duì)一致認(rèn)為協(xié)同治理更多地發(fā)生在規(guī)劃編制完成且批復(fù)之后實(shí)施的過程中，但通過對四年規(guī)劃工作的梳理，我們也發(fā)現(xiàn)有很多協(xié)同治理的理念體現(xiàn)在編制過程中，而規(guī)劃本身編制的成果也是協(xié)同治理的成果展現(xiàn)。從宏觀角度上來看，整個空間治理實(shí)際上是一個持續(xù)推進(jìn)不斷優(yōu)化的過程，后期的治理也會更多地體現(xiàn)在不同區(qū)域、不同流域之間。國土空間規(guī)劃作為空間治理的藍(lán)圖，在啟動編制的時(shí)候就開展了相應(yīng)的研究工作。在省級規(guī)劃中以國土空間作為底板聯(lián)合了多個尺度，包括省域尺度、流域尺度以及都市圈尺度，以總體規(guī)劃來統(tǒng)領(lǐng)專項(xiàng)規(guī)劃，協(xié)調(diào)各個不同尺度的空間布局安排，解決近期各個部門需要協(xié)調(diào)的一些內(nèi)容和工作。

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“多尺度”空間協(xié)同治理

2.1 省域尺度：提升生態(tài)格局完整性及生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，統(tǒng)籌陸?？臻g開發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)布局

廣東是國家“兩屏三帶”生態(tài)安全格局重要組成部分，省內(nèi)北中南部呈現(xiàn)差異化的地理特征，北邊以山地高丘陵為主，中部多為沖積平原和臺地，南部是廣闊的藍(lán)色海洋空間，呈現(xiàn)出“大山大江大?！钡淖匀坏乩砀窬??；谶@樣的認(rèn)知，在省域?qū)用?，主要工作是提升生態(tài)格局的完整性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，核心策略包括識別和保護(hù)核心生態(tài)要素，構(gòu)建“一鏈兩屏多廊道”國土空間保護(hù)格局，對生態(tài)空間要突出保護(hù)、提升、連續(xù)、貫通，考慮生物多樣性保護(hù)關(guān)鍵空間，這些都是未來國土空間規(guī)劃需要探討跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)的研究方向。

另一方面，廣東作為海洋大省，在省域尺度要重點(diǎn)考慮陸海空間協(xié)同。省里通過識別陸海關(guān)鍵區(qū)域，聯(lián)通由山到海九條重要河流區(qū)域，結(jié)合沿江通道、出海口通道等多重要素，構(gòu)建“六灣區(qū)一半島五島群”的海洋空間格局。最終劃設(shè)海洋“兩空間內(nèi)部一紅線”，優(yōu)化海洋空間功能分區(qū)，將需要保護(hù)的區(qū)域進(jìn)行識別，提升海岸帶空間綜合功能，增強(qiáng)海岸帶綜合承載能力。同時(shí)，規(guī)劃也加強(qiáng)了海島的分類保護(hù)和利用，實(shí)施差異化的使用策略，如對一些運(yùn)輸油氣的特殊用島進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.2 流域尺度：以流域?yàn)閱卧y(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)治理

廣東是水系比較發(fā)達(dá)的省份，生態(tài)、文化、資源的要素構(gòu)成均具有顯著的流域特征，適合以流域?yàn)閱卧獊斫y(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)治理工作。省內(nèi)按照“流域+自然”與“流域+人文”結(jié)合的理念，統(tǒng)籌文化資源活化利用和山水林田湖草的系統(tǒng)保護(hù)。在規(guī)劃中劃定流域、海灣單元，作為推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的基本空間單元，并通過對流域上中下游采取差異化的生態(tài)保護(hù)措施來實(shí)現(xiàn)對整個流域的協(xié)同治理。同時(shí)，建立流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，加強(qiáng)珠江流域區(qū)域協(xié)同治理，建立健全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立“流域+海灣”的協(xié)同治理機(jī)制。

2.3 都市圈尺度：聚焦各專項(xiàng)領(lǐng)域的空間布局協(xié)調(diào)指引

在廣東省國土空間規(guī)劃編制過程中，同步開展了都市圈規(guī)劃協(xié)調(diào)研究工作，完成了全省“雙核雙副”都市圈的范圍劃定、現(xiàn)狀評估。目前廣東省都市圈一體化發(fā)展趨勢明顯，城市網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度與影響力持續(xù)增強(qiáng)，但在生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)業(yè)空間、交通聯(lián)通、重大服務(wù)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同四個關(guān)鍵領(lǐng)域上仍存在較多問題。在此基礎(chǔ)上，廣東省五個都市圈提出共同的目標(biāo)愿景，聚焦四個關(guān)鍵領(lǐng)域的核心問題，提出都市圈的國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)要點(diǎn)指引。

03

“多領(lǐng)域”空間協(xié)同治理

上述內(nèi)容是從省域到流域，再到都市圈這三個尺度上做的協(xié)同治理過程，最終呈現(xiàn)在規(guī)劃成果中。另一個方向則是以具體問題為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行多領(lǐng)域的空間協(xié)同治理。

目前，廣東省區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及設(shè)施配置的區(qū)域水平差異明顯。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐步擴(kuò)大，且公共服務(wù)設(shè)施配置也存在不平衡問題，珠三角公共服務(wù)設(shè)施密度較高，而粵東西北城市則有待完善。同時(shí)，在交通設(shè)施的供給上，也有重核心輕外圍以及重縱線輕橫線的特點(diǎn)，東西向的交通非常貧瘠。通過以上問題分析，廣東提出了以下幾個方面的協(xié)同建議。

3.1 公共服務(wù)設(shè)施的差異化協(xié)同

根據(jù)各地實(shí)際進(jìn)行差異化的公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的匹配，進(jìn)而滿足公共服務(wù)設(shè)施的供給需求。具體策略上包括順應(yīng)人口流動趨勢，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施協(xié)調(diào)布局，適應(yīng)城市服務(wù)職能，提升公共服務(wù)設(shè)施配套等級。

3.2 產(chǎn)業(yè)空間布局的對流促進(jìn)

在產(chǎn)業(yè)方面強(qiáng)調(diào)為“一核一帶一區(qū)”區(qū)域產(chǎn)業(yè)互動提供空間支撐，推動各類資源要素在該區(qū)域流動和市場化配置，依托各層級的重點(diǎn)平臺聚能引流。在珠三角與東、西兩翼地區(qū)主要推動共建“國家級海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和海洋科技合作區(qū)”等合作平臺的建立。在珠三角與北部生態(tài)發(fā)展區(qū)，主要對旅游休閑的部分區(qū)域的進(jìn)行共同打造，其中包括高水平的大灣區(qū)“菜籃子”基地、電商服務(wù)平臺、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺等新興產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)。

3.3 內(nèi)聯(lián)外通的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)

在構(gòu)建交通網(wǎng)絡(luò)方面，注重內(nèi)外聯(lián)通，為重要區(qū)域聯(lián)系廊道預(yù)留空間。具體策略是構(gòu)建“12312”出行交通圈，保障各地對內(nèi)對外交通通行時(shí)間短，便捷程度高，形成“三橫六縱兩聯(lián)”的綜合運(yùn)輸通道，重點(diǎn)預(yù)留線路安排和通道，包括京港澳、滬（深）廣高速磁懸浮，粵東至粵西沿海高鐵、瓊州海峽通道及粵北至沿海經(jīng)濟(jì)帶高快速鐵路。針對東西向和橫線的瓶頸問題，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)從完善區(qū)域要素流動和財(cái)稅共享機(jī)制，構(gòu)建“雙向開放、均衡對流、網(wǎng)絡(luò)支撐”的省域交通體系。

3.4 橫向協(xié)同的制度保障

在橫向協(xié)同的制度保障上，規(guī)劃最后以項(xiàng)目清單的形式，協(xié)同各個領(lǐng)域規(guī)劃的安排。對已明確選址且近期開工建設(shè)的項(xiàng)目，在國土空間規(guī)劃中落實(shí)用地布局。對尚未明確選址的項(xiàng)目，在“一張圖”上示意位置、標(biāo)注規(guī)模，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)程序逐步精準(zhǔn)確定位置和規(guī)模。這次國土空間規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)在一張圖中對于具體能夠落實(shí)的和正在謀劃的以及在規(guī)劃中做長遠(yuǎn)謀劃的區(qū)域采用不同的方式進(jìn)行保障安排，真正讓一張圖和底板成為各個部門、各個領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同治理的基礎(chǔ)平臺。

04

小    結(jié)

廣東省國土空間規(guī)劃聚焦“多尺度、多領(lǐng)域”空間協(xié)同治理，從省域尺度、區(qū)域/流域尺度、都市圈尺度等不同層次厘清空間協(xié)同治理的要點(diǎn)，縱向傳導(dǎo)支撐實(shí)施治理。從多領(lǐng)域角度探索要點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專項(xiàng)領(lǐng)域空間需求與布局安排，結(jié)合“一張圖” 實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接。通過多尺度、多領(lǐng)域的結(jié)合，為現(xiàn)代化國土空間治理打好基礎(chǔ)，做好支撐。

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